我国推行土地差别化政策已进入倒计时阶段。本报记者独家获悉，国土资源部和国家发改委正在就全国实行土地差别化政策做紧张调研，将于今年年底前出炉调研报告。依据调研规划，全国土地差别化政策的大体框架有三：区域差别化、产业差别化和管理差别化。
   
    国土资源部对此项调研极为重视，将其列为今年部级层面的头号重大计划；国家发改委则委托国务院发展研究中心、中国土地勘测规划院和华中科技大学3家单位进行相关研究。

    虽然目前尚不能确定土地差别化政策在全国推行的确切时间，但分析人士认为，2010年年底出台的《全国主体功能区规划》，已经为在全国推行土地差别化政策提供了重要平台。实行差别化的土地政策，一方面可通过土地利用结构来调整经济结构，另一方面还可促进土地节约集约利用，确保“18亿亩耕地红线”。决策层也希望以此来构建差别化土地调控政策体系。

    “用地政策应因地制宜、因时制宜，不宜一刀切。”中国土地学会副理事长黄小虎对全国推行土地差别化政策表示赞同，“经济发展应建立在稳固的基础之上。为保发展，各地的用地政策不可能全部一样，应实事求是。”

三大维度差别化

    国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长谷树忠正是承担国家发改委“促进区域协调发展的差别化土地政策体系研究”的专家之一。据其在“2011全国县域经济科学发展交流年会”上透露，土地差别化政策首先是“区域差别化”，例如对东西部地区、发达地区和欠发达地区实行不同的土地政策；其次是“产业差别化”，例如对高新技术产业和传统产业实行不同的土地政策；再次是“状态差别化”，即根据项目发展状态及前景的好坏实行不同的土地政策。

    与古树忠的研究框架大体相同，由国土资源部调控和监测司牵头、国土资源部下属事业单位中国土地勘测规划院具体负责的“供需双向调节、差别化土地政策调研”，也被列为今年国土资源部的头号重大问题调研计划，调研周期为1年。

    据了解，国土资源部主要在江苏、河南、甘肃等地展开调研。目的是研究建设用地供应总量控制与供需双向调节差别化管理的总体思路和政策框架。从土地政策的产业差异性考虑，提出符合鼓励类产业不同特点的差别化土地政策，并提出完善限制和禁止类产业供地目录的建议；从土地政策的空间差异性考虑，研究提出区域差别化土地供应政策；从土地政策的系统联动性考虑，研究提出规划、计划、供地、用地、监管等相协调，与财政、货币（金融）、产业、区域等政策相衔接的差别化管理政策。

    根据国土资源部《关于加强和改进重大问题调研工作的意见》要求，在调研活动结束两周内要形成有情况、有分析、有判断、有建议的调研报告，并上交给归口管理部门。对重大调研成果，国土资源部将及时组织汇报交流和专题研讨。并及时把调研结果转化为解决问题的方案。如此推断，国土资源部有关土地差别化政策有望在今年年底前出台，全国推行。

筹谋新调控体系

    通过推行全国性土地差别化政策，在保护耕地、节约集约用地的同时，促进经济结构转型，实现区域经济协调发展，这在决策层已达成共识。与此同时，更高的目标则在于，在土地差别化政策的基础上，构建与金融、财税和产业政策相结合的、有保有控的差别化土地调控政策体系。

    专业人士分析，当前区域规划密集出台，自2009年以来，国务院已先后批复包括十余个区域经济规划，迫切需要制定一个差别化的区域土地政策体系。且已颁布实施的《全国主体功能区规划》为土地差别化政策的制定提供了重要平台。

    记者了解到，实行差别化的土地政策，此前已屡次被相关部门提及。国土资源部近期正式印发的《国土资源“十二五”规划纲要》，就明确要求实施土地总量控制、供需双向调节、差别化管理，以加快资源利用方式转变，促进经济发展方式转变。

    而早在2008年10月份发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》中，第六章第二节就首次明确提出“按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实施差别化的区域土地利用政策”，以促进区域的协调发展。

    从事国土规划与土地政策研究的国土资源部信息中心研究员刘新卫撰文指出，面对区域经济社会发展的新形势和新要求，当前急需加快构建区域土地政策体系，通过制定和实行差别化的土地政策，促进区域经济社会持续和协调发展。刘新卫表示，通过建立土地差别化政策可以促进土地利用结构调整，从而促进经济结构调整。

地方政府博弈

    然而，土地差别化政策虽成必然，但也意味着一轮新的博弈开始。事实上近年来众多地方国土官员一直在呼吁实行差别化、地方化的用地政策，但主要目的无外乎两条，一是争取新增建设用地指标的倾斜，二是争取地价、税收等用地优惠政策。

    据2010年国家土地督察上海局会同浙江大学东南土地管理学院，针对土地差别化管理赴浙江省的调研显示，各地“抢指标”、“跑指标”的现象严重，但是已批土地却存在着利用效率低、工业用地粗放等突出问题。

    刘新卫认为，当前及今后较长时间内，差别化区域土地政策要在调控区域经济社会发展方面扮演重要角色。其建议，政策制定应从区域土地资源禀赋、土地利用现状和发展阶段着眼，考虑行政手段、经济手段、法律手段的协调运用。

    行政手段包括规划管制（规模管控、布局优化），计划调控（结构调整、时序安排），审批管理（用地预审、土地审批）；经济手段是指价格管理、税费调节、融资改革、收益分配；法律手段则包括建章立制和执法监察。
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    有专家认为，当前部分省份在土地利用年度计划管理中，已开始显现差别化管理的雏形，但是存在管理方式过于集中统一，有时可能会脱离某个具体地方的社会经济发展状况和土地利用特点。其提议，在指标分配上，要注重社会、经济和生态效益，弱化GDP权重。